汪明勇

　　近年来，随着国家一系列强农惠农政策的深入实施，农村经济社会迎来了发展新阶段，农民收入不断提高，改善居住环境的要求日益迫切，农民建房相继出现高峰期，对加快美好乡村建设起到积极的推动作用，但随之在农村建设用地管理中也出现了一些不容忽视的问题，给耕地尤其是基本农田保护工作带来了巨大挑战。如何加强和规范农村建设用地管理，合理利用土地资源，切实保护耕地、提高土地利用率，最终促进农村经济社会持续健康发展，已经成为我们当前及今后一段时期农业农村工作必须高度重视、严肃认真对待的一项重要而紧迫的课题。

　　一、当前农村建设用地管理工作的现状

　　(一)村庄规划落实不力。任何地方的发展都应坚持规划先行，而规划必须与行之有效的具体落实措施相配套才能发挥它应有的作用。从我们单龙寺镇近年来的实践看，虽然我镇在新农村建设以及美好乡村建设中也编制了一系列村镇建设及土地利用规划，但在建设过程中规划并没有全部真正落到实处。主要有以下两方面原因：一是镇内多以山地地形为主，平坦开阔地较少，加之交通不便，群众大多自发地在公路边开阔地段甚至占用基本农田、公益林地建房，这不仅占用了耕地、林地资源，还形成了骑路集、高切坡建房，存在一定的房屋安全隐患，尤其是今年的“八九”洪灾，很多农户新建不到几年的楼房，由于是在地质构造不稳定的山边高切坡建房，且防护措施不到位，许多都成了危房和地质灾害点，给群众生命财产造成了很大威胁，教训十分深刻。二是山区群众的山场田地等生产资料位置相对固定，离政府统一规划的村庄安置点或多或少有一定的距离，这使得许多农民为了方便自身生产生活不愿按照政府的总体规划统一建房，进而导致山区乡镇规划设计的村庄规划点大多还只能停留在纸上。

　　(二)土地资源浪费严重。受传统文化影响，农民建房占地贪大求洋，往往是“前有庭院后有花园”，加之选址又相对分散，许多还侵占了正在耕种的良田。此外，农村“一户两宅”、“空心村”现象突出，随着农村经济的发展，部分富裕起来的群众都在交通便利处新建房屋，或是进城购买房屋，致使不少旧院落、老住宅都“人去房空”，而其拆除难度又很大，凡此种种都造成了土地资源的大量浪费。

　　(三)监督管理有心无力。农村违法用地虽然时有发生，但土地行政执法难度大。未批先建、批少建多、将耕地荒芜后改变用地性质建房现象时有发生;一户多宅，超面积建房随处可见。由于执行政策不彻底，违法成本太低，因此助长了违法用地现象时有发生。另外，基层国土管理人员少，管理范围大，难以及时获取村民违法用地信息，既使获取了，对一些违法用地下达了停建通知书，因为缺乏监督，往往是执法人员一走，违建依旧进行，或者是群众利用机关节假日休息时间，加班加点违法抢建，造成既成事实，而且一旦建成就很难拆除，增大了处理的难度。同时，由于乡镇部门间协调不够，县级土地管理执法力量严重不足，乡镇一级虽然了解情况，也想加强管理，但苦于没有法律授权，进而造成“管得着的看不着，看得着的管不着”，农村建设用地管理陷入了执法难的困境。

　　二、农村建设用地管理工作的实践与探索

　　针对当前农村土地管理工作的困境，我镇立足镇村实际，采取一系列措施，虽未能从根本上遏制住农村土地管理的乱象，但也取得了一定的成效。

　　(一)完善工作机制，严格责任追究。建立健全农村建设用地管理工作责任追究、监督巡查及工作考评机制。充分发挥镇村两级的班子作用，打好镇村两级“组合拳”，形成镇驻点干部牵头负责，村党组织书记、村主任具体主抓，其他包组干部分片负责工作格局，确保层层落实责任到人。并定期开展监督巡查，对土地利用情况进行监控，发现违法违规用地行为时立即制止，真正做到“早预防、早发现、早制止、早报告”。同时把土地管理工作纳入村级年度目标考评重点内容，作为衡量各村工作成绩的重要指标，并严格实行责任追究，兑现奖惩。

　　(二)强化部门配合，落实部门职责。对于乡镇一级的农民建房用地管理问题，我镇现阶段采取的是各部门联合行动，对农民建房切实加强初审管理、报批管理、用地管理、河流和水利基础设施管理、用电管理以及社会管理。对于违法建房行为，多部门联动，依法采取各种有效手段预以制止，力求在源头治理上取得成效。

　　(三)突出主体作用，引导群众自主管理用地行为。在农村，土地是农民赖以生存的最基本的生产资料，而同村的村民之间对彼此的土地使用情况最为了解。因此，我镇引导村民自发成立美好乡村建设理事会等群众组织，充分发挥群众在农村建设用地管理中的主体作用，引导广大群众自主管理，以村规民约的形式有效规范农民建房用地行为。

　　三、当前加强农村建设用地管理的几点建议

　　(一)完善相关法律法规，使农村建设用地管理有法可依。现阶段，要想彻底治理农村用地管理混乱的现状，必需结合实际制订一些有地方特色的管理措施。比如，在农户建房之初缴纳一定数额的建房规划保证金或者旧房拆除保证金，这可以在一定程度上约束农民的违法占地行为，但是目前还没有任何成文的法律法规将其纳为正式条文。因为有加重农民负担之嫌，现在乡镇国土所已经不再收取任何建房保证金，这也就失去了制约农民依法有序建房的有效经济手段。为此，我们建议：要进一步完善健全农民建房用地管理相关法律法规，通过地方立法、政府法规等形式，使农民建房各项保证金的收取及管理做到依法有据，按法收取，从而增强乡镇国土部门的执法力度，提高执法效率。

　　(二)强化土地行政执法，规范农村建设用地行为。乡镇政府对于本区域内的农民用地情况最为熟悉，对于违法占地行为也能及时掌握，但是乡镇一级的执法权力相当有限，一般就只限于制止权。通常，对违法占地建筑的处理是限期拆除建筑物和其他设施、恢复土地原状或没收新建的建筑物和其他设施。完全按以上方法处置到位，依法按程序，要申请法院执行，这需要很长的时间，期间违法建筑已成规模，这时候再去执行，因为牵涉到经济利益群众抵触情绪往往极端强烈，没收或拆除变得很不现实。而在农民违法占地之初就去制止、拆除，相对成本较小，也容易执行到位。从执法的现实可行性出发，我们建议借助全省各级政府机关开展权力清单和责任清单清理工作的有利契机，由县级国土管理部门把以宅基地管理为主的农村土地管理权力适当下放委托给乡镇政府执行，以相应扩大乡镇在农民建房管理方面的行政权力范围，让乡镇一级能理直气壮地依法管理农村建设用地，抓早抓小抓苗头，从而切实有效地推进农村建设用地管理工作步入规范有序的良性轨道。

　　(三)破除封建迷信，倡导移风易俗。加大宣传教育，让更多的农民群众了解封建迷信的危害性，真正做到讲文明树新风。开展农村封建迷信和陈规陋习专项整治活动。逐步推行殡葬改革，积极推行火葬，改革土葬，破除旧的丧葬习俗，节俭办丧事。在暂时还不具备火葬条件的地方，本着有利于发展生产建设的原则，由当地政府统一规划土葬用地，利用荒山瘠地建立公墓，同时提倡平地深埋，不留坟头的葬法。

　　(作者单位：霍山县单龙寺镇人民政府)