王贤云
截至2017年底，全国各省市的土地利用总体规划调整完善工作均已完成，目前实施的土地利用总体规划均为调整完善后的规划。因本次土地利用总体规划调整完善工作的编制思路与调整完善前的土地利用总体规划有较大不同，故调整完善后的规划实施管理重点与之前也有较大区别。本文尝试以六安市为例，总结市级土地利用总体规划调整完善的关键内容，探讨调整完善后市级规划实施管理的重点与建议措施。
1.六安市调整完善关键内容
1.1编制依据与过程
根据国土资源部办公厅《关于印发土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》(国土资厅函〔2014〕1237号)、《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》(国土资厅函〔2016〕1096号)和《安徽省国土资源厅关于抓紧做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》(皖国土资函〔2016〕125号)等文件要求，六安市国土资源局于2016年9月份启动了六安市土地利用总体规划中期评估和《六安市土地利用总体规划(2006-2020年)调整完善》工作，2017年5月调整完善方案通过专家评审论证，2017年11月经安徽省政府同意并获得安徽省国土资源厅批复实施。
1.2编制思路与原则
本次规划调整完善坚持以绿色发展为导向，以稳中求进为总基调，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，通过土地利用总体规划调整完善，强化规划管理和用途管制，为六安市“一心一廊”、“一谷一带”建设，实施开放合作战略、新型城镇化战略、以及大别山革命老区绿色振兴等重要战略提供坚实的用地保障，促进六安市经济社会持续、稳定、健康发展。
本次规划调整完善遵循总体稳定、局部微调，节约集约、优化结构，统筹兼顾、重点突出，多规融合、有效衔接四大工作原则。
1.3编制重点内容概述
1.3.1规划实施评估
开展规划调整完善之前，需要对现行规划实施情况进行评估，对规划实施效果进行科学合理客观的评价分析，全面掌握规划实施情况，总结六安市土地利用规划实施及其管理中的经验教训，在对现存问题进行分析的基础上提出改进规划工作的对策和建议，为规划调整完善提供科学依据。
1.3.2规划指标调整与分解
依据《安徽省土地利用总体规划(2006～2020
年)调整方案》中分解的全省各地级市各类规划指标，针对六安市各区县土地利用现状情况，制定有针对性的区县指标分解方案，对区县14项指标进行详细分解。为体现本次是调整规划而非规划修编，使各类用地内部结构既反映各区县用地现状情况、规划执行情况，又与现行规划衔接，使调整后的规划更好地保障六安市经济社会发展，在用各类用地指标的分解中均应考虑现行规划中各类指标占六安市总指标的比例因素。
1.3.3土地利用结构与布局调整
土地利用结构与空间布局的调整主要考虑在保证耕地保有量、保持六安市现有基本农田布局基本稳定和全市生态安全的前提下，结合各区县“十三五”经济社会发展需求，主要考虑因市级中心城区、各区县中心城区和重点乡镇、各经济开发区以及工业园区、重大项目布局以及保障民生、环保用地需求引起的各类用地结构与空间布局调整。
1.3.4规划重点建设项目调整
优化各类重点建设项目用地规模、结构与布局，严格工程项目建设用地标准，在保障各类重点建设项目用地的同时，注重土地资源的集约节约利用。本次规划调整完善主要考虑在对原有重点建设项目进行梳理和调整的基础上，补充安徽省、六安市和各区县“十三五”期间新增建设的单独选址重点建设项目。
1.3.5“三线划定”
在基本农田布局调整的基础上，按照集中连片、保护优质耕地的原则，充分运用永久基本农田保护区边界、建设用地扩展边界以及线形基础设施、自然地物边界，将基本农田分布集中度较高、基本农田所占比例较大，需要重点保护和整治的区域划定为六安市永久基本农田红线。
结合相关规划，合理确定六安市城市建设用地规模，以城市总体规划2020年用地布局和城市周边永久基本农田划定成果为依据，在保障城市合理发展和保护优质耕地的基础上，调整土地利用总体规划允许建设区和有条件建设区布局，对城市建设用地布局进行优化，并充分利用线型基础设施和自然地物边界，确定2020年六安市城市开发边界和各区县城镇开发边界。
以确保生态安全为底线，在现行土地利用总体规划确定的禁止建设区基础上，结合《六安市生态文明建设(绿色发展)总体规划》、《安徽省主体功能区规划》等相关规划，将六安市生态保护重点区域优化划入生态红线范围内，严格用途管控。在生态红线范围内，严格限制工业化城镇化开发，将人为活动占用生态空间控制在当前水平。
1.3.6中心城区规划调整
因本次规划调整完善要求中心城区范围线原则上不突破乡镇级行政界线，结合六安市中心城区规模边界范围的实际情况，首先对中心城区规划范围进行调整;然后依据六安市城市总体发展战略，综合考虑各乡镇的资源环境条件、土地利用现状情况、“十三五”规划发展定位以及金安区和裕安区各项指标总数等因素，在与各城市功能区相衔接的基础上，对中心城区规划控制范围进行调整并确定各乡镇土地利用规划指标;再结合中心城区各类相关规划与六安市城市周边基本农田划定成果进行中心城区三线划定、对中心城区规划用地布局和建设用地空间管制进行调整。
1.3.7规划调整方案的可行性分析
通过对六安市土地利用总体规划调整完善后耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模、城镇工矿用地规模、新增建设用地规模、新增建设占用耕地规模等各项关键规划目标的实现情况，规划调整完善对土地利用布局变化、对环境影响和经济社会发展影响状况等方面，分析规划调整完善方案实施的可行性。
1.3.8规划实施管理的保障措施
从行政管理、经济调控、执法监察、技术保障和公众参与等方面提出保障六安市土地利用总体规划调整完善顺利实施的具体措施。
2.本次规划调整完善与现行规划的区别
2.1规划编制背景与思路的变化
六安市现行土地利用总体规划编制的背景为“十一五”时期，当时六安市土地利用总体规划编制的指导思想是以科学发展观为指导，围绕全面建设小康社会目标和转变经济发展方式的要求，为全市经济社会又好又快发展提供土地资源保障，促进经济社会与环境的全面协调可持续发展。而本次规划调整完善的编制背景已变为“十三五”，在“十三五”期间，六安市社会发展战略与产业发展导向发生了变化，统筹推进‘五位一体‘总体布局和协调推进‘四个全面’战略布局成为社会发展的主流导向，六安市土地利用总体规划调整完善的编制需要保护资源和保障发展同步，坚持以绿色发展、生态优先为导向，坚守“底线思维”，在“三线划定”的基础上优化调整各类用地布局，土地利用规划管理的思路逐步从外延式发展到内涵式、集约式利用方向转变。
2.2规划成果质量要求的变化
因现行六安市土地利用总体规划编制时规划数据库技术不是太成熟，在规划成果验收过程中对规划图数一致性的要求不是非常严格，存在规划文本与规划图件、规划数据库中的各类规划数据不一致的情况，故具体规划实施管理过程中主要以规划文本和图片为准进行规划审查，导致现行规划实施过程中很难精确的管理各类规划指标，也无法实时监测各区县规划指标执行情况。随着地理信息技术的进步，数据库相关软件也适时更新，本次规划调整完善要求重视规划数据库建设，严把质量关口，做好质量核查，确保规划文本、图、表、数据的一致性，这为规划实施管理中主要以规划数据库为准进行规划审查提供了技术上的保障。
3.调整完善后市级规划实施管理的重点与措施
3.1规划指标落实情况的管理与建议
本次规划调整完善批准后，距离本轮规划期末只有3年的规划实施时间，对各类规划指标进行精确管理，保证各类规划指标均不突破上级下达的指标规模是土地利用总体规划实施管理的重中之重。
在市级规划实施管理中，建议从以下几方面确保各类规划指标管理落到实处：一是要求各区县做好各类规划指标变化登记台账，每月汇总到市级国土资源主管部门，实时监测各区县规划指标执行情况;二是做好市级中心城区范围内各乡镇规划指标变化登记台账，确保市级中心城区规划指标数据掌握精准;三是每年末汇总统计各类规划指标执行情况，对规划执行情况进行评估，若出现强预警的规划指标，需要及时采取措施以防止突破规划指标。
3.2“三线划定”范围的管理与建议
“三线划定”是本轮规划调整完善提出的全新理念的规划管控范围，在具体的规划实施管理过程中，应该延续此“底线思维”，“三线”一经划定，在具体规划实施时应该进行严格管理，不能轻易突破和调整“三线”范围，若因重大建设项目建设确实无法避免需要调整“三线”范围，需要进行严格、科学的论证，并且适时更新调整后的“三线”矢量范围线。
在市级规划实施管理中，“三线”范围的管理需要做到以下几方面：一是定期监督检查各区县“三线划定”范围的变化情况;二是严格管理市级中心城区范围内的“三线”范围;三是协助各区县对确需调整的“三线”范围进行严格论证。
3.3规划数据库的管理与建议
本次规划调整完善在编制过程中就特别重视规划数据库的质量检查，确保规划文本、图、表、数据的一致性，故从规划批准实施后规划数据库的严格管理就显得尤为重要。
在市级规划实施管理中，需要从以下几方面加强规划数据库的管理：一是及时将规划数据库成果纳入市国土资源“一张图”进行统一管理和利用，依据规划数据库开展用地预审、用地审查、规划调整及修改、用地审批和执法监察等工作;二是加强规划信息化建设，建立与规划管理相适应的数据库维护、更新和汇交长效机制，保证全市规划数据库数据的动态更新和及时汇交;三是要加强规划数据库与市级各相关部门的资源共享，以国土资源大数据协助各部门的相关规划与土地利用总体规划无缝衔接，促进真正意义上的“多规融合”，保障土地利用总体规划更好地实施。
(作者单位：六安市国土资源局)