孙 黎 罗福骧 潘 鑫

　　我市是南京、武汉两大都市圈重要节点城市，合肥经济圈副中心城市。截止到2015年底，全市常住人口474.1万人，城镇化率42.81%。中心城市规划区面积1096.8平方公里，建成区常住人口66.2万人，面积74.4平方公里。城镇水、电、路、气、信息网络等基础设施显著改善，教育、医疗、文化、体育、社会保障等公共服务基本齐全，人均居住面积、绿地面积大幅增加，城镇综合服务能力逐渐增强，城市管理水平不断提高，中心城市“滨水、生态、文化”的特色基本形成。

　　一、新型城镇化建设工作的主要问题

　　我市新型城镇化建设虽然取得了较好成绩，但与全国、全省平均发展水平相比仍有较大差距。2015年我市城镇化率为42.81%，比全省城镇化水平低7.69个百分点，比全国城镇化水平低13.29个百分点。存在的主要问题：一是规划体系不尽完善。城乡各类规划之间存在脱节现象。城市控制性详细规划中城市风貌特色(色彩)保护问题没有得到高度重视。有的城镇规划质量不高，不接“地气”，有的特色不明，“千城一面”。不重视城镇历史文脉的传承和保护，搞推倒重来式建设，不重视建筑品质和自然禀赋，照搬照抄、“克隆”复制的现象时有发生，一些城镇没有个性和特色，失去了“自我”，削弱了发展的竞争力。二是基础设施欠账较多。城镇化加速推进，城市规模不断扩大，但城市的基础设施和公共服务设施配套建设没有跟上，欠账较多。诸如交通拥堵、管线老化、逢雨就涝以及停车难、就医难、上学难等一系列“城市病”日益显现，在很大程度上影响了人们的生产、生活。三是小城镇建设相对滞后。小城镇布局不优、设施不全、功能不强、经济较弱，难以为就近转移农村人口提供足够的就业岗位。小城镇建设的直接责任在乡镇一级。许多乡镇从事小城镇建设工作的规划建设和土管人员只有2-3人，很难开展工作。乡镇政府无权执法、小城镇规划管理、镇容镇貌管理，土地管理以及环境保护等方面的力量不能到位。四是管理体制有待创新。城市管理服务水平不高，标准不一，发展不平衡。有些乡镇甚至没有城市管理。农村面源污染的问题日趋严重。规划管理批建脱节的现象依然存在，城区餐饮油烟污染治理的难题有待破解，交通秩序整治的效果尚不明显，市容市貌规范管理的力度需要加强，居住小区物业管理的水平急待提高等，迫切要求城市管理在体制机制上进一步创新。五是土地制约难以突破。土地资源供应紧张制约着我市工业化、城镇化的发展。近三年来，我市每年建设用地总需求量平均在4万亩左右，而每年省下达分配用地指标只有2万亩左右，供需矛盾较为突出。同时，城乡用地不够节约集约，一方面，一些工业企业闲置土地较多，浪费用地，另一方面，占补平衡工作不够到位，“十二五”期间，全市城镇建设用地达到274.44平方公里，比“十一五”末增加了71.92平方公里，而同期农村建设用地仅减少26.75平方公里。六是资金投入缺口较大。城镇特别是小城镇的建设资金量较大，并且以政府投资为主。就现行的财税政策和我市财力较弱的实际状况，虽然各级地方财政投入逐年增加，并积极探索多种形式吸纳社会资金，但从总体上看，筹资渠道不宽，办法不活，总量不足的问题仍是我市城市发展的“瓶颈”。七是政策推动力度不够。按我市城市总体规划确定的2020年城镇化率55%，城镇人口416万的目标测算，今后5年，我市城镇化率要增加12.19个百分点。但据有关统计数据显示，近两年我市非农人口出现了负增长的态势。城市人口集聚效应不强，除与产业发展、公共服务等密切相关外，政策推动不够也是重要原因之一。我市还没有围绕农民工落户、住房、就业、社保、子女教育等形成一整套政策体系，农民工市民化政策的力度还有待进一步加大。

　　二、意见建议

　　新型城镇化的核心是人的城镇化，只有以人为本、集约高效、绿色低碳、彰显特色、市场主导、统筹规划，才能健康有序发展。结合我市实际，提出以下建议。

　　(一)加强规划引领。要优化城镇化的布局和形态，明确各层级城镇的功能定位，加强城乡、土地利用和社会经济等各类规划之间的协调和衔接，逐步实行“多规合一”。要将叶集试验区作为中心城区的一部分进行规划建设管理。要注重县城《城市特色空间体系规划》的编制工作，充分展示地域特点、历史记忆、文化底蕴，彰显城镇的个性和特色。要体现尊重自然、顺应自然、天人合一的理念，让城市融入大自然，让居民望得见山、看得见水，记得住乡愁。要注意保留村庄原始风貌，慎砍树、不填湖，少拆房，尽可能在原有村庄形态上改善居民生活条件。要加大对规划执行的监管力度，建立健全管理机制，有效捍卫公众权益，彻底清除违法建设，给人民群众一个山清水秀的生存环境。

　　(二)提高承载能力。加快转变城市发展方式，从过去片面追求城市规模扩大、空间扩张逐步向提升公共服务、生活质量和城市文化等内涵转变，增强城市基础设施、公共服务和资源环境对人口的承载能力，打造宜居宜业宜游宜学的生产、生活和生态空间，提高城市可持续发展能力。中心城区要创新观念，以海绵城市建设引领城市发展，不断增强辐射带动功能。进一步加强河道生态化治理，全面推动地下综合管廊建设。扎实做好智慧城市建设，大力发展绿色建筑，优先发展公共交通。各县县城和小城镇要加强基础设施综合配套工作，注重提升综合承载能力。如，实施道路畅通工程，改善出行条件，提高城镇自来水普及率，实现污水管网和垃圾收运系统全覆盖，加快城镇文化教育、医疗卫生等公用事业发展步伐，切实提高城镇的吸引力和扩张力等等。

　　(三)加强城市管理。一是树立法治理念。系统梳理城市治理的立法需求，为创新城市治理，加快绿色发展提供法律依据。二是强化社会管理。坚持条块结合，以块为主的原则，进一步理顺区、街(乡镇)城管工作体制，为推进社会化管理创造条件。三是注重信息网格。整合和共享各类信息资源，充分发挥网格化管理在城市管理体系中的重要作用。四是突出工作重点。紧紧围绕与群众生活息息相关的问题，制订措施，严格管理。进一步加强生态保护和环境污染治理，全面巩固我市水源保护和大气污染防治成果。进一步加强交通秩序管理，努力打造顺畅的交通环境。进一步加强市容市貌管理，全力营造优美的社会环境。进一步加强居民小区的物业管理，大力创造和谐的生活环境。

　　(四)强化产业支撑。要坚持走新型工业化道路，加快工业结构调整和优化升级，促进重点企业、产业链、产业集群和开发园区全面发展。要根据各城镇的区位、产业和经济结构特点，依托优势资源发展特色产业，培育各类专业特色镇，让农民在家门口就可以就业，实现就地城镇化。要加快推进农业产业现代化，把劳动力从传统的耕作方式中解放出来，推动农村人口向城镇人口转化。要加快发展第三产业，加快发展文化产业、旅游业、现代物流业和金融服务、社区服务、信息服务等新兴服务业，改造提升交通运输、邮电通信、餐饮娱乐等传统服务业。同时，优先扶持有产业支撑的小城镇发展，充分发挥其带动和辐射作用，不断集聚产业和人口，形成新型城镇化的新的增长极。

　　(五)突出民生保障。要推进农业转移人口市民化，强化进城农民各种生活保障，着力在户籍制度、社会保障、住房保障制度等方面创新推进新型城镇化的体制机制。深化户籍制度改革，实行有利于吸引资金和人才的户口迁移政策，改变不利于农业转移人口入学、就业、医疗、住房、养老等原有管理办法。加快城镇社会保障制度建设，逐步提高城镇居民基本公共服务水平，在学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居上不断取得新进展，让农民群众愿进城、能进城、常住城。促进房地产二、三级市场健康发展，构建住房保障体系，满足不同群体多层次的住房需求。支持住房公积金归集扩面，放宽政策，帮助广大农民工解决居住问题。加强对农业转移人口的教育培训，提高他们的就业技能，真正使他们留得住，住得下。

　　(六)注重政策推动。要深化土地管理制度改革，建立城镇用地规模结构调控机制，加大使用存量用地比例，提高土地利用效率，合理满足城镇化用地需求。要进一步规范房屋征迁工作，实行多渠道安置，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。要建立多元化城镇投融资机制，用足用好地方政府债券、政策性资金和产业投资等基金。建立政府与社会资本风险分担、收益共享的合作机制，采取明晰经营性收益权、政府购买服务、财政补贴等多种形式，鼓励社会资本参与我市海绵城市建设和公用设施建设，同时，大力整合相关资金，逐年加大对中心城区、各县城和小城镇基础设施和公共服务体系建设的投入，切实为新型城镇化建设提供资金支持。

　　(七)重视小城镇建设。要充分认识“小城镇、大战略”的重要意义，大力发展小城镇建设，以城带镇，以镇促城。要将小城镇建设摆上重要议事日程，充实小城镇规划建设管理力量，明确目标任务，落实工作经费，并将小城镇管理纳入城市管理的体系之中。要有针对性地解决小城镇建设“人才荒”问题，有计划地安排一些干部在城市建设的不同岗位上历练，尽快培养一批城市管理干部，用科学态度、先进理念、专业知识建设和管理城市，不断夯实小城镇建设的基础性工作。

　　(作者单位：市人大常委会城建环资工委、市住建委)