方君 孙丹
我市境内分布着淮河、长江水系的多条支流，还有大量的山区小河流，砂石资源十分丰富。随着近年来社会经济发展，砂石需求量日益增加，我市河道采砂管理工作难度加大，随之而来的防洪、生态、环境、社会矛盾逐渐显现。本着促进我市河道采砂管理、协调人水关系、保护生态环境和保障社会经济建设的宗旨，市水利局组织有关人员前往各县区河道采砂管理一线开展调研，形成如下调研报告。
一、河道采砂管理的基本情况及成效
我市河道采砂管理可分为淮河河道和内河河道两个部分。近年来，市、县水利部门不断加强淮河非法采砂整治，实行全线禁采;对内河河道采砂严格按照科学规划、采砂许可、公开出让的程序规范管理，我市河道采砂态势总体平稳。
1.加强领导，落实责任。市、县及重点乡镇都成立了河道采砂领导小组，结合实际分别制定了河道采砂管理目标责任制考核办法和实施办法。实行以行政首长负责制为核心的河道采砂管理责任体系，建立由政府统一领导，水利部门牵头负责，公安、交通、国土资源等部门密切配合的专项治理与长效监管相结合的管理机制。
2.科学规划，严格审批。坚持河道采砂与河道治理、河道防洪安全相结合的原则，科学制定河道采砂规划，划定可采区、预留区和禁采区。目前，全市已有淠河金安段、裕安段、霍山段、霍邱段，舒城杭埠河、龙潭河、晓天河、南港河，金寨史河等8条河段完成了河道采砂规划编制和审批，8条河段规划可采量1.1亿吨，年计划开采量1100万吨。加强采砂许可管理，按照《六安市河道采砂管理办法》，实行公开“招拍挂”，严格总量控制，规范审批发证。目前，全市淠河出让砂场20家，其中11家因超量等原因已关停，还有9家正常营业。
3.加大投入，加强执法能力建设。2010年以来，市财政每年安排150万元以上用于河道采砂管理、执法装备配备和水利综合执法能力建设。相关县区每年从河道采砂经营权出让经费中安排资金，作为沿河乡镇采砂管理经费，实行动态考核管理。在城西湖闸管理所建立了市级水利综合执法基地，市县水利部门共计派驻15名执法人员现场办公，主要负责淮河非法采砂整治。相关县区也成立了河道采砂管理联合执法大队，实行24小时值班制度，专门从事内河河道采砂管理，打击和取缔非法采砂活动，规范各砂场开采行为，严格按照出让范围开采砂石。
4.加强监管，规范采砂行为。建成淮河河道采砂市级监控平台，首批在沿淮安装了9处远程监控设备，安排专人值班，实时监控河道采砂情况，存储采砂动态信息，做到问题早发现、早处理。内河以加强日常巡查监管为主，落实举报、公告、值班、巡查制度，对采砂场实行全天候值守，全方位监控，对采砂场作业方式、开采地点、开采范围、开采期限、弃石料处理方式、污染防治措施等进行检查。
5.多措并举，严厉打击非法采砂。今年以来，我市淮河境内打击取缔非法采砂船只60余艘，沉船20余艘，销毁采砂机具200余台套，驱逐外地籍船只80余艘，移送公安机关查处5人，对非法堆砂场进行清理，管理房、砂架、吸砂设备等设施全部拆除。内河河道采砂整治累计出动巡查执法人次7162人次，出动执法车辆1557车次，出动执法船只202航次，现场制止违法行为568次，关停砂场39家。
二、存在问题及原因
1.非法采砂屡禁不止。根据近年六安市及周边城市需求情况，全市每年砂石资源需求量3000万吨(包括供应合肥、淮南等地)，而已批复采砂规划年开采量只有1100万吨。规划开采量与实际需求缺口过大，砂石资源供不应求，给了非法采砂分子足够的暴利空间，一条采砂船只一天的收入少则数千元，多则数万元，巨额利润导致非法采砂现象始终无法从根本上消除。
2.责任体系有待进一步健全。目前省、市、县层层签订了河道采砂管理责任状，但乡镇、村的属地责任落实不到位。采砂管理和打击非法采砂如果没有乡镇村组的支持，难以彻底达到管控目标，在很大程度上制约采砂管理的力度。部门协作机制不够畅通，部门间的联动不密切，在专项治理行动期间虽然可以做到联合执法，但日常管理中协作未落到实处，大多数情况下采砂执法是水利部门在唱独角戏。
3.淠河城区段采砂管理职责不明晰。2010年我市出台了《六安市河道采砂管理办法》，明确由市水利局负责淠河城区段河道采砂管理，但考虑到我市河道采砂管理实际情况，2012年《六安市人民政府关于河道采砂管理工作专题会议纪要》(第23号)将淠河城区段河道采砂管理职责进行了调整。市政府授权金安、裕安两区政府负责淠河采砂的日常管理，负责公开拍卖出让方案制订、出让砂场的风险、资产评估和打击非法采砂，市水利局负责公开拍卖出让方案审查、审批发证、日常采砂管理工作中的督查和监管。实际工作中，砂场公开拍卖出让工作由金安、裕安两区直接进行，市水利局方案审查、审批发证、督查和监管工作开展有困难。
4.河道采砂管理执法难度大。目前，我市河道采砂管理力量明显不足。非法采砂大多发生在深夜，各县区虽然实现河道采砂管理24小时值班，但夜间管理成本高，难度大。而非法采砂组织者往往雇佣社会闲散人员，对执法基地、人员、车辆、堤岸进行24小时“盯梢”，稍有风吹草动，就会立即停止非法采砂行为或者逃离现场，执法人员很难取得合法、真实、有效的证据材料。河道采砂执法遭遇暴力抗法的事件也在增多，执法人员人身安全受到严重威胁。
三、规范我市河道采砂工作的建议
1.进一步落实采砂管理责任。采砂管理是一项系统工程，要进一步明确市、县、乡、村和水行政主管部门及相关部门的责任，真正建立起以行政首长负责制为核心的纵向到底、横向到边的管理责任制体系和行政问责考核制度。要利用全面推行河长制工作契机，建立联席会议制度，定期研究解决采砂管理工作存在的困难和问题，加强部门协调配合，实行多部门联合执法和综合执法，特别是公安和司法部门的介入，努力形成“政府主导、水利牵头、部门协作、齐抓共管”的采砂管理机制。
2.编制砂石资源综合规划。在河道采砂规划的基础上，综合考虑砂石资源供求关系、砂石蕴藏量、泥沙补给、拍卖开采运输等全过程，编制我市砂石资源综合规划，解决采砂管理与市场需求、防洪安全、生态保障等方面存在的矛盾。
3.明确淠河金安、裕安段采砂管理职责。2012年市政府以会议纪要的形式将淠河金安、裕安段采砂日常管理和公开拍卖等工作授权金安、裕安两区政府负责，审批发证等工作由市水利局负责，不利于工作开展。建议结合规范性文件清理，对《六安市河道采砂管理办法》进行全面修订，明确淠河金安、裕安段采砂管理职责。
4.加大非法采砂打击力度。在加强日常监管和巡查执法的基础上，认真组织开展非法采砂专项打击执法行动，会同相关地方和部门开展联合执法行动，对淮河禁采和内河非法采砂进行定期不定期的集中严打，对非法采砂行为按照就高不就低的原则，依法重处重罚。公安、水利、海事等部门联合研究非法采砂入刑案件取证、移交等办案程序，明确各部门职责，查处一批典型案例。
5.加大采砂执法能力建设。在执法人员方面，参照城市管理，以水政监察人员为主，再公开招聘一批退伍军人参与日常巡查和执法行动。在经费投入方面，将河道采砂管理人员及执法经费全额纳入地方财政预算，适当考虑解决执法人员夜间执法、节假日执法的执法补助，解决执法人员的后顾之忧。在执法设备方面，推广淮河非法采砂监控系统，建设淠河信息化管理系统，在重要河段实行远程监控，健全河道采砂管理机构，配备必要的执法船舶和装备。
6.加大督办检查和考核力度。进一步细化考核标准，采取平时检查与年度考核相结合、县市区自评与市集中考评相结合的办法，对各县市区采砂管理目标责任落实情况进行考核通报并督促抓好整改。参照省里做法，将河道采砂管理纳入社会治安综合治理考核，同时按照属地管理要求，将河道采砂管理工作纳入政府年度目标考核内容。
(撰稿人单位：六安市水利局)